Les tournants de l'agriculture en Chine, ou les voies de la sécurité alimentaire

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Les tournants de l'agriculture en Chine, ou les voies de la sécurité alimentaire

La Chine est depuis toujours très soucieuse de sa sécurité alimentaire et elle s’est donnée pour cela un système d’encouragement efficace à la production agricole. Mais elle est aujourd’hui soumise à plusieurs défis : la réduction des surfaces cultivables, les crises environnementales (pollution, manque d’eau), les changements de consommation qui accroissent la demande, et le revenu insuffisant des paysans. Le déficit extérieur agricole se creuse. Face à cela, le gouvernement est en train de soumettre sa politique à plusieurs inflexions, comme la concentration foncière et le soutien agricole par paiement direct. Le pays veut aussi prendre la main sur des ressources à l’étranger : après la diversification des importations et des tentatives de prise de contrôle sur le foncier, vient la volonté d’internationaliser les entreprises. C’est ce que nous allons préciser, en nous focalisant sur les grains.

Si un taux d'urbanisation

de 60 à 70 % est attendu pour 2020, la Chine rurale est aujourd’hui bien présente.

Un objectif politique fondamental et confirmé

Le souci de la sécurité alimentaire, ou capacité de nourrir la population 1, est ancré dans l’histoire de la Chine et dans les impératifs retenus par tous les gouvernements jusqu’ici. Ils n’oublient pas le risque politique lié aux famines qui trouvent naissance dans les campagnes.

Si un taux d’urbanisation de 60 à 70 % est attendu pour 2020, la Chine rurale est aujourd’hui bien présente (environ 50 % de la population). Le riz (au sud-est) et le blé (surtout au centre-est) sont cultivés dans des fermes dont la taille est en moyenne de 0,5 ha, à la différence du maïs, surtout produit aujourd’hui au nord-est dans des exploitations industrielles pouvant atteindre des milliers d’ha.

Le fondement de la politique alimentaire reste l’autosuffisance. Celle-ci repose surtout sur les produits de base que sont les grains (céréales et soja essentiellement). La Chine met l’accent sur les céréales : ce sont elles qui peuvent nourrir les hommes et éviter la faim, la viande étant un plus, mais pas l’essentiel. Pour produire suffisamment, tout un ensemble de soutiens à l’agriculture a été renforcé dans les années 2000 - alors que jusqu’en 2004, les paysans supportaient au contraire une série de taxes.

❙ Les contradictions de la politique agricole chinoise en matière de soja

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L’autosuffisance recherchée par les autorités chinoises est quasiment assurée pour les céréales (blé, riz, maïs). Mais le déficit en soja a augmenté progressivement et atteint aujourd’hui 80 % de la consommation de cette graine oléo-protéagineuse dans le pays. Si la logique est de privilégier la production locale pour l’alimentation de base, le maïs ne devrait pas être inclus dans les produits cibles, car il est consacré essentiellement à l’alimentation animale. En revanche, si l’objectif d’autosuffisance doit inclure l’alimentation des cochons, qui représentent 60 % de la viande consommée, il n’est pas logique de lâcher le soja.

Cette situation aboutit à une aberration agronomique : la culture du soja, plante fixatrice de l’azote atmosphérique, permettrait à la Chine de réduire sa consommation d’engrais azotés, qui est très élevée (environ 270 unités par ha cultivé, contre 120 en France). La consommation d’engrais azoté a augmenté de 50 % depuis 2000, alors que les surfaces cultivées sont plutôt en réduction, et cela contribue à la pollution agricole.

On assiste ainsi à une concentration mondiale de la culture du soja en Amérique du sud, alors que la Chine, et l’Europe qui est dans le même cas, sont en déficit de protéines végétales. Pour l’Europe, ceci remonte aux accords internationaux sur l’agriculture des années 60. Dans le cas de la Chine, les dispositions en matière de protection du marché ne limitent pas l’importation de soja comme les céréales.

Le pays commence à s’inquiéter des carences agronomiques dont il souffre, mais la remise en question du déséquilibre actuel pourraient demander une réouverture des discussions menées lors de l’adhésion à l’OMC.

Le soutien des agriculteurs

Les cultures céréalières se situent parmi les moins rentables à l’hectare, en particulier comparées aux fruits et légumes, qui sont en plein essor. Pour soutenir leur production, vu la taille des exploitations, les grains donnent droit à des prix d’achat minimaux, instaurés entre 2006 et 2008. Si le prix intérieur passe en dessous du minimum, ils sont achetés par des sociétés d’État (les STE). Les prix garantis étaient en 2012 au-dessus du marché mondial : 270 EUR/t environ pour le blé et le maïs, contre 230 EUR/t sur le marché mondial - alors même que les prix internationaux étaient au plus haut à ce moment.

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Le prix intérieur étant ainsi supérieur à celui du marché mondial, la protection aux frontières est assurée par des droits de douane assortis de contingents d’importation à droits réduits, fixés par les autorités. Leur utilisation est confiée à des sociétés surtout publiques, avec en particulier Cofco, premier groupe agro-alimentaire chinois. En dehors de ces contingents, les droits sont dissuasifs, de l’ordre de 65 %.

Les grains achetés alimentent des stocks gérés par des sociétés d’État comme Sinograin, et sont restitués au marché en cas de prix trop élevés. Le niveau de ces stocks est piloté par une commission située au plus haut niveau de l’État, et le chiffre de leur volume est lui-même un secret d’État sur lequel les analystes des marchés internationaux des céréales s’interrogent constamment. Selon les estimations actuelles, la Chine détient 30 % des stocks de blé mondiaux et 45 % des stocks de maïs. Elle stocke près de 50 % de sa consommation annuelle en blé, et 36 % en maïs, beaucoup plus que les autres pays.

Cela suppose des capacités de stockage considérables. Mais l’état de conservation des stocks étant lui-même mal connu et les gestionnaires de silos n’étant pas neutres dans les chiffres affichés, il n’est pas certain que les autorités chinoises aient elles-mêmes une parfaite connaissance de la situation.

Enfin, les agriculteurs sont soutenus dans l’acquisition d’intrants : la production a ainsi un caractère intensif (voir encadré sur le soja et l’utilisation d’azote), avec des rendements en céréales relativement élevés et croissants (en blé et en maïs, ils atteignent respectivement 92 % et 86 % des rendements européens, avec un rythme de progression similaire).

Le déficit croissant

Malgré l’augmentation substantielle de la production, la Chine enregistre un déficit de ses échanges alimentaires, apparu depuis le début des années 2000 - moment de son adhésion à l’OMC - qui se creuse depuis lors. Les exportations croissent : il s’agit surtout de produits à forte intensité de main d’oeuvre, fruits (premier producteur mondial de pommes), légumes, produits transformés (premier producteur mondial de concentré de tomates).

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Mais les importations croissent encore plus vite. Elles sont liées en partie aux besoins en céréales difficiles à équilibrer, mais surtout à la modification des modes de consommation chinois, avec l’essor des protéines animales - qui se traduisent par les importations de soja pour l’élevage - et des corps gras (3e importateur mondial d’huile de palme derrière l’Inde et l’UE).

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Pour les céréales, fer de lance de l’autonomie visée, la Chine a dû importer à partir de 2009 quelques millions de tonnes (au maximum 5 à 7 Mt), ce qui reste très faible par rapport à la consommation (au plus 3 à 6 %) mais ouvre la voie à d’intenses spéculations de la part du marché international sur les flux d’importations à envisager dans le futur.

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La Chine est ainsi le premier importateur mondial de produits agricoles, et le soja et les huiles représentent plus de la moitié de ses achats (40 % des flux de soja mondiaux vont vers la Chine, ou 65 % si on se limite à la graine, car c’est le mode d’achat privilégié). Elle augmente ainsi virtuellement, par ses importations, d’environ 50 % la surface cultivée totale dont elle dispose.

 

Les difficultés croissantes de la production

Le principal handicap de la Chine agricole est en effet le manque de surface : comme on sait, elle doit nourrir environ 20 % de la population mondiale avec moins de 10 % des terres arables. Certaines terres, dans le sud en particulier, permettent deux, voire trois récoltes par an. Mais les pertes de surface agricole du fait de l’urbanisation, de l’industrialisation ou de leur dégradation rongent en permanence la surface disponible.

La Chine n’a pas pour autant l’intention de renoncer à l’essentiel de son autonomie. Le seuil de 120 Mha de terres cultivées est considéré par les autorités comme le chiffre stratégique en dessous duquel il ne faut pas descendre. La surface réelle n’est pas connue avec précision, mais elle est maintenant peu éloignée de ce seuil. Les autorités cherchent aujourd’hui à être beaucoup plus strictes sur les pertes de surfaces agricoles, et veulent aussi remédier au détournement des indemnités versées en cas d’expropriation, au détriment des paysans.

la politique foncière, un des 4 axes pour moderniser l'agriculture

Les rendements à l’hectare sont assez élevés en Chine, mais les revenus individuels des producteurs sont très faibles vu la surface disponible pour chacun. Pour améliorer les revenus agricoles (alors que les revenus urbains sont nettement plus élevés et croissent rapidement) et freiner la tendance haussière des coûts, une augmentation de la productivité et une mécanisation accrue sont nécessaires ; elles demandent des structures agricoles plus grandes.

L’exode rural - sous une forme contrôlée - est ainsi un objectif affiché du gouvernement. Ceci passe par une révision des droits fonciers. Le cadastre est en cours d’établissement. Le droit d’usufruit des paysans n’est pour l’instant pas cessible : les migrants confient leurs parcelles à des proches mais gardent leur droit comme une sécurité, face à la précarité dont ils souffrent(en particulier du fait du passeport intérieur qui les prive d'accès aux services sociaux urbains).

De nouvelles possibilités leur sont ouvertes : donner des parcelles en gestion à une société ou une coopérative, utiliser les droits comme caution pour réaliser un emprunt. Le but est d’inciter les migrants partis en ville à passer vraiment la main sur leurs parcelles, mais ceci passe par de nouveaux avantages sociaux à leur profit qui ne sont sans doute pas encore réunis. Cette politique n’est pas nouvelle et l’évolution paraît plutôt lente.

Le soutien agricole doit persister, avec des inflexions 

Pour plusieurs raisons, les autorités chinoises ont décidé récemment de réformer progressivement les soutiens à l’agriculture, tout en persistant dans leurs objectifs de production. Le budget du soutien à l’agriculture augmente en effet plus vite (+10 à 15 %) que le PIB et que le budget de l’État dans son ensemble. Le soutien par les prix est susceptible de mettre la Chine en délicatesse vis-à-vis de l’OMC.

Autre motivation, les prix intérieurs élevés suscitent les protestations des industriels de la transformation et contribuent à augmenter les coûts en élevage et à renchérir l’alimentation. Le coût de l’alimentation dans son ensemble représente environ 38 % du revenu moyen et est un paramètre politiquement sensible - qui cependant dépend davantage de la quantité de produits animaux consommée que du prix du blé ou du riz.

Finalement, un élément déterminant est la volonté de la Chine d’instaurer une certaine libéralisation et de limiter les monopoles d’État, qui prévalent particulièrement dans le secteur céréalier.

Début 2014, une expérimentation a ainsi été lancée pour passer des prix garantis à une forme de paiement direct au producteur.

Ce paiement doit intervenir pour compenser la différence entre le prix de marché et un prix cible. Le revenu des paysans doit ainsi être préservé, tout en favorisant la vérité des prix et en court-circuitant le quasi-monopole d’État. Et le prix cible pourra toujours être réajusté par la suite (déjà, les prix minimaux, qui avaient été revus à la hausse tous les ans depuis 2009, sont restés stables en 2014/15).

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Cette expérience a été lancée d’abord sur le coton dans le nord-ouest et le soja dans le nord-est du pays. Elle semble selon les premiers résultats laborieuse à mettre en place, surtout sur le plan administratif, car cela nécessite d’établir qui cultive quoi, sur quelle surface. On peut donc penser que le découplage à la façon de la PAC européenne est encore loin.

L’orientation politique ne dit pas si l’abandon d’un système d’achats publics s’accompagnera d’une remise en question du stockage public. Aujourd’hui, une certains volonté de diminuer les stocks apparaît, ce qui est susceptible d’impacter significativement le marché mondial.

Les tournants de l'agriculture en Chine, ou les voies de la sécurité alimentaire

Les problèmes environnementaux et sanitaires, bien posés mais peu traités

L’agriculture n’échappe pas aux dégâts environnementaux dont souffre de plus en plus la Chine, et elle y contribue. 19 % des terres arables seraient polluées, selon un rapport officiel publié en avril 2014, en particulier par des retombées industrielles (métaux lourds), mais les excès d’intrants agricoles y contribuent. Ceci concerne aussi les eaux et les produits agricoles eux-mêmes. Le déficit hydrique aigu du nord de la Chine conduit à des pompages excessifs dans les nappes, qui provoquent des effondrements de terrain. L’élevage est particulièrement impliqué, la tendance étant à des installations intensives de grande taille, aux effluents peu retraités.

Cette situation est parfaitement reconnue par les autorités, comme en témoignent les publications officielles. De même, les autorités sont très sensibles aux problèmes de sécurité sanitaire, qui préoccupent particulièrement le grand public (parmi les multiples scandales liés à l'alimentation, l'épisode du lait infantile à la mélanine, qui provoqué une série de décès de nourrissons en 2008 est le plus remarquables).

Cependant, l’agriculture chinoise commence seulement à envisager des améliorations agronomiques de base (complémentarité agriculture-élevage, gestion plus fine des intrants...). Les principaux efforts visent les élevages intensifs.

Les autorités hésitent à créer des contraintes qui freineraient les performances économiques et rien de décisif n’apparaît dans les plus récentes orientations.

Sur le plan sanitaire, les contrôles augmentent, mais d’une manière qui apparaît modérée. Pourtant le public est très réactif à ces aspects, comme on peut le voir avec les cahiers des charges de bonnes pratiques agricoles créées par le gouvernement : les produits ainsi certifiés connaissent un succès rapide.

Enfin, les autorités commencent seulement à se préoccuper des nouveaux déséquilibres alimentaires qui apparaissent. La Chine a (en moyenne) comblé le déficit en protéines (avec 95 g de protéines par personne et par jour, elle a peu à envier à la France ou aux États Unis, qui se situent autour de 110 g). Les fruits et légumes se développent. Mais les effets de la surconsommation apparaissent déjà : environ le quart des Chinois sont en surpoids ou obèses et plus de 10 % des adultes diabétiques. Et le développement de cette consommation accroît les déficits externes et alimente les problèmes environnementaux.

Les autorités misent sur les progrès techniques 

Pour résoudre l’équation complexe de la production, du coût, et des impacts environnementaux, les autorités privilégient les solutions techniques, ce qui n’est pas inattendu dans un pays à culture communiste.

Le budget de la recherche agricole augmente, surtout pour ce qui est de la recherche appliquée et impliquant les entreprises, en relation avec les institutions publiques. Mais il ne s’agit pas d’un processus linéaires et sans heurts.

Par exemple, le gouvernement, promeut activement la recherche en matière d’OGM, dans laquelle elle investit massivement. Mais, craignant la réticence manifestée par l’opinion publique, il bloque la commercialisation, sauf pour des variétés de coton.

En 2014, plus d’1 Mt de maïs et des drèches de maïs étasuniens ont été rejetés, car ils contenaient, ou pouvaient contenir, des OGM non autorisés en Chine. La variété en question a finalement été autorisée en décembre 2014.

Les analystes s’interrogent : s’agit-il d’une mesure destinée à impressionner favorablement l’opinion, comme l’a dit le gouvernement ? Du refus d’une technologie importée, tant que la Chine elle-même n’a pas mis sur le marché ses propres variétés ? Or les autorités ont aussi empêché 3 variétés locales de riz et de maïs de franchir le pas commercial en 2014 alors que leur certificat de sécurité arrivait à échéance.

S’agit-il d’une manoeuvre opportuniste destinée à rééquilibrer les flux d’importation entre pays fournisseurs ? Plusieurs objectifs politiques peuvent se mêler. 

Prendre prise sur les ressources externes, nouveau champ d'action majeur 

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Les derniers plans de sécurité alimentaire, par la force des choses, ne sont plus seulement des plans d’autosuffisance. Ils admettent une part « appropriée » d’importations (pour le blé, un peu moins de 5 % de la consommation). Mais la Chine, se tournant ainsi davantage vers l’extérieur, veut avoir plus de prise sur ces ressources. Elle met en œuvre trois moyens.

D’abord, il s’agit de diversifier les sources des importations. Pour le soja, la Chine s’est d’abord trouvée dans une forte dépendance vis-à-vis des États Unis. Elle cherche maintenant à diversifier, avec le Brésil nécessairement. Au-delà, il est difficile de trouver d’autres ressources : l’Argentine cherche surtout à exporter du tourteau, alors que la Chine veut importer du soja graine - elle possède de vastes capacités de trituration du soja qui sont sous-employées. Le Brésil et les États Unis représentent ainsi 50 % des importations agricoles de la Chine.

Celle-ci cherche à se tourner vers d’autres sources pour le maïs : l’Ukraine en particulier, avec des accords d’échange où la Chine doit investir dans des opérations de développement et/ou des terres agricoles, contre des livraisons de grains. Ces accords ont rencontré des difficultés liées au conflit russo-ukrainien.

Ils illustrent le second mode de développement tenté depuis quelques années par la Chine, résumé par l’expression lapidaire d’accaparement des terres : prise de contrôle selon différents modes sur des terres agricoles à l’étranger. En 2010, on comptait 30 accords de coopération agricole, représentant 2,2 Mha de terres, surtout aux Philippines et au Laos. Actuellement Landmatrix recense environ 1,2 Mha pour la Chine, ce qui apparaît limité (le total recensé mondialement est de 29,8 Mha).

L’approche mise en oeuvre par les compagnies chinoises dans les pays-cibles a été dénoncée internationalement (y compris par des analystes chinois) pour son manque de responsabilité sociale et environnementale : non-respect des droits des populations et de l’environnement, particulièrement dans les pays aux gouvernements corrompus. Le manque de transparence étant une caractéristique de ces transactions, il est difficile de savoir exactement où en sont les prises de contrôle de terres à l’étranger. Il est vraisemblable que beaucoup de projets se sont révélés plus difficiles à mener que prévu, en raison de l’opposition rencontrée mais aussi sur le plan technique et logistique.

Plus récemment, et peut être parce que la prise de contrôle agricole directe a révélé ses difficultés, la Chine met en oeuvre une troisième voie, en développant l’internationalisation de ses entreprises. Dans le domaine des grains, Cofco, le groupe public qui se situe au premier rang de l’agroalimentaire chinois, a ainsi pris le contrôle en 2014 de deux négociants internationaux, Nidera et la division agriculture du groupe Noble. Dans le lait, on a beaucoup parlé du partenariat entre le groupe privé chinois Synutra et la coopérative Sodiaal, pour la création d’une usine de poudre de lait infantile en Bretagne.

La chine vise ainsi pour ses entreprises, en plus d'un accès mieux garanti aux produits eux-mêmes, une meilleure connaissance des marchés, un accroissement du savoir-faire, une capacité de montée en gamme et de création de valeur ajoutée transposables dans le pays.

Un des soucis de la Chine, quand elle considère sa dépendance croissante à l’extérieur, est non seulement sa capacité à obtenir les produits nécessaires, mais aussi la capacité du monde à les produire pour elle. Compte tenu de son poids, elle est très consciente du risque de déstabilisation des marchés mondiaux qui peut survenir si ses importations augmentent, ou si elle envisage de modifier le niveau de ses stocks. Elle se préoccupe donc de l’état alimentaire du monde, et c’est ainsi qu’elle exprime des critiques sur le développement des agrocarburants. Après une phase d’enthousiasme, elle y a elle-même renoncé rapidement devant la concurrence avec les besoins alimentaires, et voit d’un mauvais oeil cette concurrence installée au niveau international.

Au total, la Chine est maintenant prête à faire feu de tout bois pour assurer sa sécurité alimentaire, mais les inflexions pratiquées apparaissent en fait très prudentes : comme le dit le document stratégique (documents n°1 du comité Central du Parti Communiste et du Conseil des ministres 19/2014), « rechercher le progrès tout en maintenant la stabilité ». A juste titre, quand chaque nouvelle venue de Chine provoque des répercussions à l’échelle mondiale sur les marchés, sans parler des impacts intérieurs au pays.

Pour l’Europe et en particulier la France, c’est l’occasion de flux limités (un peu de blé, surtout recherché de qualité supérieure, de l’orge : 300 Kt par an en moyenne ces dernières années). Il s’agit surtout d’un débouché pour les concurrents de la France, ce qui bien sûr jouera sur ses propres possibilités de vente à l’exportation.

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Source : la note de conjoncture Agriculture et Agroalimentaire - Prisme n° 8

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