Agriculture biologique : radiographie d’une fausse route

« Les objectifs de croissance de la part du bio, réalistes jusqu’en 2021, sont devenus inatteignables dans les délais fixés ». Ils se font encore plutôt rares les aveux d’échec de la politique de développement de l’AB en France au regard des objectifs qui lui ont été assignés. Et plus encore étonnants lorsqu’ils émanent du ministère de l’Agriculture, plus précisément du Conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et des espaces ruraux (CGAAER). Dans un rapport visant à jauger le caractère conjoncturel et/ou structurel de la crise de l’AB, la mission d’inspection fait le constat que la « trajectoire de l’AB est devenue incertaine ».

Pour rappel, les objectifs que s’est fixée la France, dans son Plan stratégique national 2023-2027, et plus récemment dans sa Loi d’orientation agricole de mars 2025, sont (étaient) respectivement de 18% en 2027 et 21% en 2030. En 2024, l’agriculture biologique représentait 14,9% des exploitations, 16% des emplois agricoles, 10,1% de la SAU et 5,7% des ventes de produits alimentaires. Des chiffres peu ou prou équivalents à ceux de 2022 et de 2023.

Le double plafond de vert de l’offre de la demande

Selon le rapport de mission, la croissance de l’AB jusqu’en 2021 a largement été tirée par deux mécanismes complémentaires. D’un côté, une offre s’est massivement développée et d’autant plus que les pratiques agronomiques étaient proches des exigences du cahier des charges en AB. De l’autre, une demande portée par des consommateurs motivés et/ou à fort pouvoir d’achat. « Ces deux moteurs complémentaires trouvent tous deux leurs limites : les nouvelles exploitations à convertir sont plus éloignées de la cible d’une conduite en AB, et les nouveaux consommateurs à convaincre sont moins motivés, tandis que leurs ressources sont davantage contraintes ».

Mais selon le rapport, la croissance à deux chiffres de la bio jusqu’en 2021 a masqué une faiblesse consubstantielle à la bio, à savoir son défaut de compétitivité par rapport à l’agriculture conventionnelle (AC).

« Les écarts de rendement moyen entre AC et AB, mais aussi la variabilité plus forte de ses rendements, ajoutés aux difficultés techniques pour réaliser certaines opérations sans les pesticides chimiques sont des freins économiques et techniques importants à l’essor de l’AB, qui a du mal à maintenir durablement sur les marchés le sur-prix qui rémunère ces efforts et difficultés. Ainsi, la limite de l’essor de l’AB est d’abord sa compétitivité relative ».

C’était ni plus ni moins l’objet de l’aide au maintien, dont la suppression annoncée à Tech & Bio 2017 se matérialisera dans le PSN 2023-2027 avec ici ou là des poches de résistance offertes par quelques Régions. Difficile de ne pas faire le lien entre cet abandon et la crise de l’AB, sur fond d’inflation galopante induite par la crise du Covid et la guerre en Ukraine, rognant le pouvoir d’achat des consommateurs. « Avec ses aides à la conversion, l’Etat accepte de couvrir une partie des coûts de transition entre l’AC et l’AB, de manière forfaitaire selon les cultures et sans modulation selon les territoires, mais en abandonnant les aides au maintien, l’Etat se refuse à couvrir les écarts de coûts permanents, en considérant que c’est au marché d’assurer les débouchés solvables des produits issus de l’AB », décrypte le rapport, qui relève que l’accès à l’écorégime est peu différencié entre l’AC, la HVE et l’AB, tandis que l’accès aux MAEC est très difficile voire impossible pour beaucoup d’exploitations bio. « L’absence de contestation de la part de l’AC laisse penser que dans la plupart des cas les aides à l’AB sont très inférieures au coût du passage et du maintien en bio, et que seul le consentement à payer du consommateur maintient économiquement l’AB ».

Selon les auteurs du rapport, les principaux instruments incitatifs (fiscalité, aides financières, accès au foncier…) ne sont que faiblement ou pas du tout mobilisés en faveur de l’essor de l’AB, l’aide publique moyenne d’une exploitation bio étant du même ordre de grandeur que celle d’une exploitation non bio. « Dans la mesure où les productions et les produits issus de l’AB sont en concurrence avec d’autres produits, l’Etat cherche à maintenir une certaine neutralité économique à son action. Aujourd’hui, le soutien de l’Etat à l’AB prend principalement la forme d’actions de persuasion : il s’agit de convaincre les producteurs, les intermédiaires et les consommateurs de s’engager en bio, principalement par des actions de communication dont les montants sont faibles en comparaison de ceux que déploient les industries de la transformation et la grande distribution ».

L’AB, un SIQO parmi d’autres ?

Selon le rapport, ce positionnement ne permet pas de maximiser pas les effets positifs de la bio (baisse de l’usage des pesticides de synthèse, en particulier, qualité de l’eau…) et engendre des dépenses collectives par ailleurs (coûts de dépollution, dépenses de santé…). « Il est économe des deniers publics du ministère de l’Agriculture et de la Pac, mais il aboutit à attirer des agriculteurs dans une impasse économique et finalement à ne pas être si économe que cela des deniers publics dès lors que les agriculteurs renoncent rapidement à la certification en AB rendant inutiles les dépenses de conversion assumées par la puissance publique », cingle le rapport. « Le soutien au bio des pouvoirs publics (Etat, mais aussi Régions et Départements, notamment) ne vise pas à encourager un segment de marché, ou niche, en elle-même et au détriment des autres. Il est un élément d’une politique plus globale de montée en gamme des productions agricoles françaises, portée par l’outil des SIQO, mais cette politique trouve des limites avec l’évolution de la consommation, qui voit au contraire une hausse de la part des enseignes et des produits premiers prix ».

Ou un levier pour atteindre des objectifs agro-environnementaux ?

Le rapport mentionne la stratégie adoptée en Allemagne, où le soutien à la bio est directement liée à la réduction de la pression sur les écosystèmes, la qualité de l’eau et de l’air et la santé des travailleurs et des populations. Les sujets ne manquent pas même si la bio ne fera pas tout. « Ces motivations font du soutien au bio non une cible mais le moyen d’atteindre une cible, parmi d’autres moyens, accessibles à des exploitations non bio. L’avantage de ces actions ciblées sur les bénéfices et externalités attendus est de ne donner aucun monopole au cahier des charges bio par rapport à d’autres modes de production, et de pouvoir cibler les zones et cultures en fonction de l’exposition réelle ». A suivre ?